莫忽略不良资产处置难度！金融不良资产案件“ 执行难 ” 问题研究精粹

导言

        “执行难”是债权人最为担心的问题之一,金融资产管理公司也不例外。

        涉及金融资产管理公司的处置不良资产案件,具有诉讼标的额大、债务人多是国有企业甚至政府部门的特点,因此执行难度高于普通民事案件。

        2002年10月10日,最高人民法院副院长沈德咏在“全国法院加强执行工作电视电话会议”的讲话中坦言,法院执行工作“面临着十分严峻的形势”,他明确指出,涉及金融机构和金融资产管理公司的案件,涉及国企改制的案件,应为当前清理执行积案的工作重点。

        以同一时期信达资产管理公司长沙办事处的数据为例,其在湖南省范围内尚待执行的案件有176件,标的额高达21亿,虽然已交纳诉讼费用、执行费用2000多万元,但已执行债权仅为1.9亿。不难理解,“执行难”问题已严重影响了四大金融资产管理公司最大化回收不良贷款、保全国有资产、化解金融风险的经营目标。因此,如何解决不良资产案件的“执行难”,就成了一个极具理论意义和实践意义的课题。

不良资产执行难的成因

一、 外部原因

        不良资产案件“执行难”首先是外部原因作用的结果,这些原因概括起来主要有如下四点。

        第一,被执行人信用缺失。市场经济是法治经济、信用经济,在社会转型时期,由于观念变化过速加之法律滞后及不健全,导致我们的许多企业缺乏以“诚实信用、正当竞争”来经营企业的价值观。在许多经营者头脑中,守法经营观念很差,为了追求利润最大化,不惜占用他人资金或财产作为自己发展的手段,不讲商业信誉,认为逃债有利、废债发财、赖债不会坐牢,甚至将正当经营、积极偿债的行为当做不合时宜的表现。在不良资产案件执行过程中,被执行人以各种方式、理由实施逃废债行为,正是这种信用缺失的典型表现。

        第二,法律和政策的不完善。随着全社会对处置不良资产问题关注度的不断提高,有关调整不良资产处置关系的法律政策已有相当程度的改善,但目前仍存在着大量不利于不良资产处置的法律规定、政策以及立法和政策上的空白,这些便是造成不良资产案件“执行难”的又一重要的外部原因。具体而言:

        其一,公司法对债权人保护尚不到位。公司自有财产对债务承担有限责任是企业对外承担责任的一般原则,也是世界各国公司法的共同规则。但由于我国关联企业法律制度中欠缺对公司股东滥用有限责任的限制,没有相应的制衡机制来规范和控制企业利用关联交易损害债权人利益的行为,在此情况下,目前的法人制度实际上是严格的股东有限责任;加之我们的社会目前信用基础和信用理念都较薄弱,从而使金融资产管理公司在面对关联企业客户通过关联交易侵害自己的债权时,难以找到切实可行的合法、有效的手段来维护自己的债权。实践中关联企业逃避资产管理公司债权的种种表现也正是利用了现行关联企业法律制度的上述弱点大量实践案例表明,关联企业法律制度存在的缺陷及法律漏洞在一定程度上使公司有限责任制度变成了公司股东逃避法律责任的工具,甚至异化为一种难以追究股东责任的法律障碍,成为控制公司逃废债务、获取法外利益的“合法”工具。受关联企业法律制度立法缺陷的影响,在目前的金融不良资产处置诉讼中,甚至存在着将有限责任绝对化的倾向,即认为不管在何种情况下,股东的责任都仅限于其出资额,而不管控制公司的恶意行为会给作为债权人的金融资产管理公司造成何种程度的损害。

        其二,破产制度不完善。在司法实践中,相当一部分被执行人无力履行债务或资不抵债的案件,实质上也构成破产案件。目前,由于我国的破产法修改工作尚在进行当中,现行破产法律又未能得到有效的执行,致使大量已经完全具备破产条件的国有企业仍然作为市场主体存在着,并成为影响社会经济发展的不安定因素或“定时炸弹”。现行破产法律制度存在的主要问题有二:

         一是破产法制体系的不完备。现行调整破产法律关系的立法主要有破产法和民事诉讼法的企业法人破产还债程序。其中,前者规定的破产主体仅为全民所有制企业,后者将主体定为所有的企业法人。但是,对于非法人组织,如合伙企业、个人独资企业及一般自然人的破产,目前尚没有相应的立法规定。

        二是现行破产法未能且难以得到有效的执行。由于破产法的适用对象是国有企业破产案件,尽管目前具备破产条件的国有企业已有很多,但能够真正进入破产程序的却很少,这除了立法上的原因外,破产企业职工的安置问题往往成了国有企业难以破产的重要原因。在社会保障制度滞后的情况下,如果严格执行破产法将不可避免地造成国有企业大面积破产,而企业职工无法得到及时有效的安置,必然会增加社会的不稳定因素,甚至引起社会动荡,最终仍然会引起“执行难”的后果。

        其三,执行立法滞后。我国的执行法制在整体上尚缺乏系统性、全面性及完整性,目前法院开展执行工作的最基本法律依据是《中华人民共和国民事诉讼法》第三编中的第207条至236条,这些条文过于原则,操作性也不强。最高人民法院于1992年7月出台的《关于适用〈民事诉讼法〉若干问题的意见》和1998年6月出台的《关于人民法院执行工作若干问题的规定(试行)》以及其他一些针对执行工作中具体问题的司法解释,虽在一定程度上弥补了立法上的不足,但仍不够完善、系统,不能完成满足执行工作的实际需要。司法实践表明,执行工作中对某些问题的处理于法无据是造成“执行难”的最直接原因之一。

        其四,法院内部执行制度的不合理。为应对执行案件数量居高不下的局面,显示执行工作的成果,法院系统普遍建立了以执行结案率为主要指标的执行工作考核机制。为了达到结案率的要求,法院和执行法官往往在年中和年底这两个关键时期采取要求债权人申请执行中止(暂缓执行)或者通过制发“债权凭证”等办法突击结案。这种执行工作考核机制给不良资产执行案件造成的影响是,致使许多本来有希望得以执行的案件因被中止或者领取债权凭证后变得难以执行,从而使债务人乘机转移资产,躲避执行。

        第三,地方政府干预。从一定意义上讲,只要存在区域经济就有可能出现地方保护主义。区域经济的存在决定了当地经济状况与当地利益直接相关,也与当地人们的切身利益密不可分,作为地方政府自然要维护当地利益。因此,有些地方政府或明或暗采取多种手段干预执行案件。比如有些地方出于局部利益的考虑,对一些企业实行所谓“挂牌保护”,外地法院不得对这些企业进行执行。甚至规定本地银行对外地法院冻结的款项不得协助划拨。有些地方以文件形式或口头规定,执行某些企业必须报请某级领导批准。这些现象都是导致借款人有财产执行而不依法执行的原因。

        金融资产管理公司的债务人中,有不少是在传统企业制度下由各级地方政府开办的,或者与地方政府有着千丝万缕的联系。当金融资产管理公司对这类企业提起偿还债务诉讼并申请债权执行时,地方政府常常通过行政干预阻碍这类案件的执行。例如,某金融资产管理公司办事处就曾遭遇法院已全额查封保证人存款,因行政及司法干预而长达20余月未获执行的情况。

        第四,司法不公。如上所述,地方法院由于因体制上原因,其人、财、物都隶属于地方,在这种情况下是难以拒绝地方政府干预的,因此法院为了维系自身利益而保护地方经济利益也就在所难免。

        例如:2002年某地区中级法院对债务人所欠贷款抵押物的房产及土地进行拍卖,用于清偿其所欠资产管理公司的贷款本息531.4万元,由于流拍,作为债权人的金融资产管理公司申请法院在省级报刊上刊登拍卖公告,但被法院拒绝。随后,法院违反国家“对通过划拨方式取得的土地使用权,不能作为当事人财产裁定”的明确规定,裁定以债务人未抵押且以划拨方式取得的土地使用权作价455.75万元偿还资产管理公司债务,资产管理公司多次申请法院撤销该民事裁定书,要求依法执行债务人的抵押房产及土地,但被法院以维系债务人公司的职工生存和社会稳定为理由驳回。

        通过上述案例不难理解,长期以来法院作为“政法机关”一直是地方政府的一个职能部门(司法的行政化),与政府其他部门并没有什么显著的区别,法院也因体制原因很难树立司法的权威性,司法的地方化也就在所难免,其带来的一个严重后果就是如上例所示,法院有法不依,执法不公,部分法官和法院以各种站不住脚的“借口”或“理由”来损害债权人的权益。

二、内部原因

        造成不良资产案件“执行难”的内部原因也有很多,归纳起来主要有下述三点。

        第一,诉讼时机选择不当。在“执行难”的不良资产处置案件中,有相当一部分是因主债务人经营严重恶化、巨额亏损或严重资不抵债,几乎无财产可供执行造成的。而对于债务人上述原本几乎无财产可供执行的不良资产案件,金融资产管理公司却从避免因丧失诉讼时效而承担责任或基于加快不良资产处置进度等方面考虑,往往不惜花费巨额诉讼费用被迫起诉。在此情况下,诉讼的结果已十分明朗:官司肯定胜诉,但胜诉判决肯定无法执行。如此即使花费巨额诉讼费用,只能得到一纸根本无法执行的判决。

         第二,诉讼准备不到位。诉前论证不充分,诉前、诉中财产保全措施不到位,也是造成金融资产管理公司胜诉后债权难以得到顺利执行的重要原因之一。由于缺乏诉前准备工作,没有对债务人企业的经营状况尤其是财产状况及其归属进行摸底调查,或诉前及诉讼中没有采取必要的财产保全措施,给企业转移财产提供了可乘之机,致使案件胜诉后判决难以执行。

         第三,执行措施、执行手段过于单一。由于各种原因,金融资产管理公司胜诉案件的执行对象往往限于主债务人或担保人的土地、房屋等不动产,执行措施主要是查封、拍卖,这种执行措施及执行手段的单一化,将在一定程度上影响执行力度及效果,甚至导致执行不能。